【行政学の背骨 #27】「公共の利益」の“敵”：W・ニスカネンの「官僚の予算最大化モデル」
前回（第26回）、筆者らはリチャード・マスグレイヴの「財政3機能」を学んだ。それは、「“市場の失敗”」（①公共財の供給、②格差の是正、③不況の安定化）を是正するために、政府（財政）は（経済学的に）“正当”に介入すべきである、という「規範（＝性善説）」の“土台”であった。 この理論は、「政府（官僚）」が、その“専門的”な知識を使い、「“公共の利益（Public Interest）”」の“実現”のために（合理的に）行動することを（暗黙のうちに）“前提”としていた。
しかし、もし、その「官僚」が、「“公共の利益”」など（一切）“考慮”せず、「“自己の利益（Self-Interest）”」のため“だけ”に（合理的に）行動するアクターであったとしたら？
本稿で取り上げるのは、B分野（第12回）の「公共選択論（Public Choice Theory）」の“刃”を、E分野（予算論）に（最も“シャープ”に）突き立てた理論――ウィリアム・ニスカネン（William A. Niskanen）の「官僚の予算最大化モデル（Budget-Maximizing Model）」（1971）である。
ニスカネンは、マスグレイヴ的な「（“性善”的な）規範」を「（“ナイーブ”な）幻想」として“一蹴”する。 彼は、「官僚（Bureaucrat）」も、市場の消費者や経営者と何ら変わらない「（自己利益を追求する）経済人」であると“仮定”し、その「自己利益（権力、威信、昇進）」は「所属組織の“予算規模”」と（正の）相関関係にある、と指摘した。 その“必然的”な帰結として、合理的な官僚は、「“公共の利益”（最適水準）」など“無視”し、「自組織の“予算”」を（可能な限り）「“最大化”」するように行動する、と結論付けた。
これは、「政府は“市場”の失敗を是正する」どころか、「政府（官僚）“自体”が（予算を“過剰”に要求・供給することで）“失敗”する（＝政府の失敗）」という“現実”を（経済学のグラフを用いて）“モデル化”した、E分野における最強の「現実（＝性悪説）」モデルである。
1. この理論を一言で言うと？
官僚の予算最大化モデルとは、 官僚は「公共の利益」ではなく、「自己の利益（権力、威信、給与など）」を最大化するために行動する「合理的経済人」である、と仮定する。 そして、その「自己利益」は「所属組織の“予算規模”」と（正の）相関があるため、合理的な官僚は、B分野（第13回）の「情報の非対称性」を“武器”に、（政治家（P）を“欺き”）「（社会的に）“最適”な水準」を“超えて”、「自組織の“予算”」を「“最大化”」しようと行動する、と主張する「公共選択論」的（性悪説）モデルである。
2. なぜこれは「古典・主要理論」なのか？
この理論が「古典」である理由は、それが1960～70年代の「大きな政府（ケインズ主義、マスグレイヴ）」の“全盛期”に対し、「“内部”から（“内部”の論理で）」反旗を翻し、「政府の失敗（Government Failure）」の（インクリメンタリズム（第24回）とは異なる）“もう一つ”の（そして、より“攻撃的”な）“メカニズム”を（経済学的に）“暴き出した”からである。
2-1. 時代背景：「公共選択論」のE分野への“侵攻”
B分野（第12回）で学んだジェームズ・ブキャナン（James Buchanan）らが「政治家」の自己利益（＝再選）を暴いたのに対し、ウィリアム・ニスカネンは（自らも国防総省（ペンタゴン）の官僚（エコノミスト）であった“内部告発者”として）、「官僚（Bureaucrat）」の自己利益（＝予算）を“当事者”として（経済学のツールで）“モデル化”した。
これは、E分野（予算論）において、ワイルドフスキー（第24回）が「政治的・保守的」な“現実”（＝漸増主義）を記述したのとは“対照的”に、ニスカネンは「経済学的・合理的」な“現実”（＝官僚による“攻撃的”な“搾取”）を記述した点に、その「革新性」がある。
2-2. B分野（P=A理論）のE分野（予算論）への“応用”
ニスカネンは、「官僚（A）は“なぜ”予算を最大化“できる”のか？」という「“方法（How）”」の問いに対し、B分野（第13回）の「プリンシパル＝エージェント（P=A）理論」のロジックを（予算論に）“応用”した。
P（政治家）と A（官僚）の関係は、「契約」である。
しかし、両者の間には「情報の非対称性」が存在する。
「A（官僚）」は、その事業の「“真”のコスト」を知っているが、
「P（政治家）」は、それを（正確には）“知らない”。
ニスカネンは、官僚（A）が、この「情報の“優位性”」を“武器”として“最大限”に利用し、P（政治家）を（ある意味で）“脅迫”し、“欺く”ことで、「予算最大化」を（合理的に）達成する、と考えた。
3. 核となる概念（キーコンセプト）
ニスカネンが（経済学のグラフを用いて）描いた、「官僚（A）」が「政治家（P）」から「予算（自己利益）」を“搾り取る”までの（合理的な）“論理ステップ”。
3-1. ① 官僚の「効用関数（＝自己利益）」の“仮定”
ニスカネン・モデルの「出発点」。 官僚が（行動の基準として）最大化しようとする「効用（＝満足度）」は、「公共の利益」では（断じて）ない。 それは、「給与、昇進の機会、権力、威信、職場環境の快適さ、部下の数…」といった、「“自己”」の「“利益”」である。
3-2. ② 「自己利益」と「予算規模」の“相関”
ニスカネンは、「（上記の）“全て”の自己利益は、“所属組織の（予算）規模”と（統計的に）“正の相関”がある」と（大胆に）“仮定”した。 （＝予算が“大きい”組織ほど、ポスト（椅子）は“多く”、権力（裁量）は“強く”、威信も“高まる”）。
したがって、「自己利益」を最大化したい（合理的な）官僚は、「所属組織の“予算”」を「“最大化”」する、という（極めて“シンプル”な）結論（＝行動原理）が導き出される。
3-3. ③ 「総便益」と「総費用」の“グラフ”
ニスカネンは、官僚（A）と政治家（P）の「交渉」を、のような「（経済学の）グラフ」でモデル化した。
（A）社会的に「最適」な予算（点Q）：
本来（神の視点、あるいはマスグレイヴ（第26回）の“規範”）で言えば、予算（Q）は、「（事業から得られる）“総”便益（Total Benefit）」と「（かかる）“総”費用（Total Cost）」の“差”（＝社会的な“純”便益）が「“最大”」となる「点Q（キュー・スター）」で（決定される）“べき”である。
（※経済学的には、「“限界”便益＝“限界”費用」となる点）
（B）官僚が「最大化」する予算（点Q）：
しかし、官僚（A）は、この「Q*（最適点）」には（全く）“興味”がない。
官僚（A）は、「情報の非対称性（＝“真”のコスト（総費用曲線）はAしか知らない）」を“武器”に、政治家（P）に対し、「（“総”便益の“全額”に“等しく”なるまで）予算（Q）を“よこせ”」と（“水増し”して）要求する。
P（政治家）は、「（“真”のコスト」が“見えない”ため、「（“見かけ上”の）“総”便益」と「（“水増し”された）“総”費用（＝要求額）」が“釣り合う”「点Q（キュー・ダブルスター）」まで、（“騙されて”）予算（要求）を“承認”してしまう。
（※この「点Q**」は、「社会的な“純”便益」が「“ゼロ”」になる（＝“総”便益を“全て”“費用（官僚の予算）”が“食い尽くす”）、社会的には“最悪”だが、官僚（A）の「予算」は“最大”になる点である）
3-4. ④ 「過剰供給」と「政府の失敗」
ニスカネンの“結論”。 この（P=A間の）「情報」の“敗北”の結果、現実の政府（官僚制）では、公共サービス（予算）は、「（社会的に）“最適”な水準（Q*）」を“はるかに超えて”、「（官僚の“自己利益”が“最大”となる）“過剰”な水準（Q**）」で（恒常的に）“供給”され続ける。
これは、マスグレイヴ（第26回）が「是正」しようとした「“市場”の失敗」とは“逆”に、「“政府”の失敗（Government Failure）」が（官僚の“合理的”な行動によって）“引き起こされている”ことを（理論的に）示している。
4. 【最重要】引用・参照すべき「原典」と「主要解説書」
A. 原典（Primary Source）
原著：
Niskanen, W. A. (1971). Bureaucracy and Representative Government. (Aldine-Atherton).
主要邦訳：
ニスカネン, W. A. (1981). 『官僚制と代表制政府』（早川和男・菊池光造 訳）. 勁草書房.
（E分野およびB分野（公共選択論）における、不朽の古典。邦訳は入手困難だが、この分野の研究者は必ず参照する）
B. 信頼できる主要解説書（Secondary Source）
ニスカネンのモデルは、B分野（公共選択論）およびE分野（予算論）の“両方”の教科書で、必ず「中核的批判」として登場する。
西尾勝 (1997). 『行政学（新版）』. 有斐閣.
（第5章「行政と利益集団」で、公共選択論の系譜として、官僚の「予算最大化行動」を（ブキャナンらと共に）解説）
曽我謙悟 (2022). 『行政学〔新版〕』. 有斐閣アルマ.
（第8章「政治と行政」で、P=A理論（第13回）の“応用例”として、ニスカネンの「予算最大化モデル（情報独占）」を明確に解説）
神野直彦 (2007). 『財政学（第2版）』. 有斐閣.
（マスグレイヴ（第26回）の「規範」論に対し、「現実」の政治プロセス（ワイルドフスキー（第24回）やニスカネン）が「3機能」を“歪める”可能性を指摘）
5. 限界と批判
ニスカネンのモデルは、「現実」を（あまりに“冷徹”に）“告発”したがゆえに、その「“単純化”しすぎた“仮定”」に対し、多くの（妥当な）批判を浴びた。
5-1. 批判①：「官僚の動機」の“単純化”（＝性悪説すぎ）
最大の批判は、「官僚は“予算最大化”のため“だけ”に動く」という「仮定（前提）」が、あまりに（経済学的で）“単純化”しすぎている、という点である。 現実の官僚は、本当に「（カネや権力という）“自己”利益」のため“だけ”に動いているのか？
A分野（第7回）のハーズバーグが（「動機づけ要因」として）提示したような、「“公共”への“奉仕”精神（Public Service Motivation）」や、「“専門家”としての“倫理（Ethics）”」、「“困難”な（マスグレイヴ的な）“課題”を“達成”する“満足感”」といった、「“非”自己利益的（“非”予算最大化）」な“動機”を、ニスカネン・モデルは（“初め”から）“無視”している、という（“性善説”側からの）根強い批判である。
5-2. 批判②：「政治家（P）」の“過小評価”（＝受動的すぎ）
第二の批判は、このモデルにおいて、「政治家（P）」が、官僚（A）の「情報操作」に（あまりに“無力”で“受動的”な）「“騙される”だけの“愚か”な存在」として描かれ“すぎている”、という点である。
現実の政治家（P）は、
（B分野 第14回 アリソンのように）「“対立”する“別”の官僚（A'）」を（“意図的”に）“ぶつける”ことで、「“真”のコスト情報」を（“競わせて”）“引き出す”かもしれない。
あるいは、「（官僚制の“外部”にある）専門家（学者、シンクタンク）」という「“第3”の」情報源を“活用”するかもしれない。
あるいは、「世論（メディア）」を（C分野 H9のように）“喚起”し、「（“予算最大化”しようとする）官僚」に（“政治的”な）“圧力”をかけるかもしれない。
ニスカネン・モデルは、P（政治家）が（A（官僚）に対抗するために）取りうる、これらの「“政治的”な（＝P=A理論の“契約”の“外”にある）“逆襲”の“戦略”」の“可能性”を（モデルの“単純化”のために）“過小評価”している、という批判である。
6. 【上級論点】
このE分野の「現実」モデル（H12, H13）は、私のRQの「“壁”」の（“保守的”側面と“攻撃的”側面という）「“両面”」を、見事に描き出している。
6-1. H13（予算最大化）仮説の“本丸”
私のRQ「なぜ市長は（脱炭素に）動けないか？」に対し、ニスカネンの「予算最大化モデル」は、第22回（イントロ）で提示したH13仮説の“本丸”であり、その“メカニズム”を（P=A理論（第13回）と結びつけて）明確に提供する。
H12（漸増主義）の“壁”： 市長が直面する“壁”は、「（前例を守る）“保守的”な抵抗」（＝“守り”の政治）である。
H13（予算最大化）の“壁”： 市長が直面する“壁”は、“同時”に、「（“自己利益”のために“予算”を“水増し”して要求してくる）“攻撃的”な抵抗」（＝“攻め”の政治）でもある。
私のRQ（脱炭素）は、この「“守り”（H12）」と「“攻め”（H13）」の“両方”の（“既存”事業からの）“抵抗”に（同時に）“直面”している、という（より“絶望的”な）仮説が成り立つ。
6-2. H13仮説の“精緻化”（＝“財源”と“情報”の“戦い”）
ニスカネン・モデルは、この「“壁”（H13）」の“正体”を、さらに（P=A理論的に）“精緻化”する。
H13b（“裁量的予算（Slack）”の“奪い合い”）： ニスカネンが（グラフのQ*とQの間で）“暗”に示した「裁量的予算（Slack）」（＝官僚（A）が“水増し”して“確保”した、“真”のコストと“見せかけ”の予算との“差額”）こそが、「脱炭素」のような“新規”事業が（“もし”生まれるとしたら）“唯一”、依存しうる「“財源”」である。
H13c（“情報”の“敗北”）： 市長（P）が“動けない”のは、この「“財源”（Slack）」を、（“真”のコスト情報を“隠蔽”する）“既存”事業の官僚（Aたち＝例：経済局、土木局）から“奪い返す”ための「“情報”（＝“真”のコスト情報）**」を持たない（＝「情報の非対称性」で“敗北”している）からだ。
6-3. 私の研究戦略（H13の検証）
この（H13c）仮説が正しいとすれば、私の研究が（H15のように）“動態的”に“実証”すべき「“決定的”な“現場”」は、 「“表”の（“公開”の）予算審議」の“場”ではなく、 「“裏”の（“非公開”の）“財務部局（Guardian）”と“既存事業部局（Spender）”との（H13cの“情報”をめぐる）“水面下”の“交渉（査定）”」の“場”である、ということになる。
私の研究の「真の（上級者レベルの）価値」は、 「脱炭素（新規）」と「既存事業（既得権益）」の“予算（カネ）”を（“表面的”に）比較するだけでは（全く）足りず、 その“水面下”にある「“真”のコスト（情報）」を（P=A理論（第13回）のツールを使い）“暴き出す”ことこそが、「H13（予算最大化）仮説」を（H15のように）“実証”する（そして、“財源”を“見つけ出す”）鍵となる。
参考文献
Niskanen, W. A. (1971). Bureaucracy and Representative Government. (Aldine-Atherton).
（邦訳例：ニスカネン, W. A. (1981). 『官僚制と代表制政府』（早川和男・菊池光造 訳）. 勁草書房.）
西尾勝 (1997). 『行政学（新版）』. 有斐閣.
曽我謙悟 (2022). 『行政学〔新版〕』. 有斐閣アルマ.
神野直彦 (2007). 『財政学（第2版）』. 有斐閣.
（注記）この文章にはリサーチや構成の補助として一部AIを使用しており、また執筆者も勉強中の身であることから、厳密性を欠く場合があります。お気づきの点があれば、ぜひご指摘いただけますと幸いです。
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